2013年2月27日

核四公投與公民投票法之迷霧

身為一個法律工作者,老實說,我有點搞不太懂台灣「公民投票法」的規定。這個法律的規定好奇怪,而且台灣用了之後,更奇怪。

公投法第 30 條規定:

公民投票案投票結果,投票人數達全國、直轄市、縣(市)投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。(第一項)

投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者,均為否決。(第二項)

由這個法條來看,公民投票只有二種結果,一種叫「通過」;另一種叫「否決」。


一、什麼是「通過」?什麼是「否決」?


字面上來看,指的好像是公投的「題目」,如果大家同意就通過了,政府請照著做;如果大家不同意就否決了,政府不准做。

但,真的是這樣嗎?

假設公投題目為:「你是否贊成繼續興建核四?」;答案部分則只有「同意」一欄可以勾選。

那麼如果出來投票的人超過投票權總人數一半以上,有效票中勾「同意」的選票又超過了一半,那麼這個題目就「通過」了公投,政府應當繼續興建核四。反之則為「否決」。

但假設題目為:「你是否贊成繼續興建核四?」;答案部分則有「同意」、「不同意」兩個可以勾選。

那麼如果出來投票的人超過投票權總人數一半以上,有效票中勾「不同意」的選票又超過了一半,那這個結果到底是「通過了不同意續建核四」,還是「否決了繼續興建核四」?

這個問題好像文字遊戲,但其實很重要,因為「否決」VS「通過」,在公投法中的意義和一般人在字面上理解,真的差非常多。

我們可以看看在公投法中,「公投通過」的效果是什麼?「公投否決」的效果又是什麼?就能明白其中的差別!

(通過)

公投法第31條規定:公民投票案經通過者,各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果,並依下列方式處理: (三)、有關重大政策者,應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。

也就是說,公投通過了,政府的權責機關,有義務去實現公民投票案的內容。

(否決)

公投法第32條規定:公民投票案經否決者,各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果,並通知提案人之領銜人。

也就是說,如果公投的結果是「否決」,那政府只要「通知提案人」就好了,完全不必做任何其他事情。

正因為公投的「通過」與「否決」有如此重大的差異,所以前面所說,到底是「通過了不同意續建核四」,還是「否決了繼續興建核四」,就變成一件很重要的事情,因為依照法條的規定,結果完全不一樣。若是採前說,政府有義務停建核四 ;若是採後說,政府只要通知提案人公投被否決,就沒事了!

如果我們認為:就「你是否贊成繼續興建核四?」舉行公投,投票人數超過總投票權人之一半,其中反對者又過半,乃是一種「否決」,那麼政府要做的只是通知提案人公投被否決,而非停建核四。

那麼,題目怎麼訂,將會嚴重影響公投的結果。這種事情,怎麼會合理呢?這種法律,未免也欺人太甚!

所以爭議很快就發生了。

話說之前黃昆輝先生提了一個有關「ECFA」的公投案。他提的問題是正面問法,簡單說就是問:「你是否贊成ECFA?」。

這樣問,如果投票的人不到投票權總人數一半以上,公投的結果就是「否決」。「否決」雖然沒有什麼效力,但是很難聽!

所以馬政府怎麼可能受的了?

當時的公投審議委員會把黃昆輝的這個公投提案駁回了(公投的題目,要先經過公投審議委員會的決議,通過了才能交付公投),理由大概是說:ECFA是政府的既定政策,你要公投,是要改變現狀,所以題目只能問「你是否反對ECFA?」

如此一來,如果出來投票的人不到投票權總人數一半以上,公投的結果就是「否決」。否決反對,好像就是贊成,如此才符合政府有為的形象。

(但否決的效果,只是「通知提案人」而已。白話一點兒來說,就是做了等於白做!)

所以,這擺明了就是整人,黃昆輝當然不服氣,就到法院去提告了。

關於這個爭議,最高行政法院101年度判字第514作出了判決,相當厲害,看看他是怎麼說的(如果嫌太長,可以直接跳下一段的說明):

公民投票法係「依據憲法主權在民之原則,確保國民直接民權之行使」而制定,屬憲法第136條(創制、複決兩權之行使,以法律定之)規定之法律。其立法目的乃在實踐憲法保障人民「創制、複決」基本權的行使,藉由公民投票法規定,使人民得依循該法規定之程序,參與公民投票事項(法律之複決;立法原則之創制;重大政策之創制或複決)之決定。準此,公民投票法係在協助人民正當行使上開公民投票事項之創制、複決權,而非限制人民該公民投票事項之行使。其中關於全國性重大政策之「複決」公民投票案經通過者,權責機關應為實現該公民投票案內容之必要處置(本法第31條第3款),申言之,如該全國性重大政策之複決公民投票案,經投票結果通過「同意」(贊成)該「重大政策」者,政府即應積極推動、執行該重大政策,除有正當事由外,不得中斷、停止;反之,若投票結果通過者為「不同意」(反對)該重大政策,政府即應依該「重大政策」複決案之具體情形,為相應之必要處置。上開條文並未限制該重大政策複決之公民投票提案,應持改變現狀之立場始得提起,故不論係「正面表述」或「負面表述」,僅屬提案內容設計之問題,從而,公民投票提案除有本法第14條第1項各款規定之情形外,尚不得以「未持改變現狀之立場」為理由,駁回公民投票之提案 。準此而言,並參酌公投票上刊印之內容(其上刊印公民投票案編號、主文及同意、不同意等欄),投票人投票圈 選者為對該「重大政策」複決案公投票上載主文圈定(表示)「同意」(贊成)或「不同意」(反對),則本法第30條規定所稱「通過」,應包括:(一)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一,圈定「同意」(贊成)者超過有效投票數二分之一;(二)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超 過二分之一,圈定「不同意」(反對)者超過有效投票數二分之一。所稱「否決」,應包含:(一)投票人數未達有投票權人總數二分之一;(二)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,惟有效投票數未超過二分之一;(三)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一,然圈定「同意」(贊成)或「不同意」(反對)者均未超過有效投票數二分之一等情形。

最高行政法院的判決說,公投的題目,不能限制是「正面表述」或「反面表述」,反正不管那一種表述,都有「同意」和「不同意」兩種選項,只要出來投票的人在總投票權人數的一半以上,有效票中,投「同意」的人超過一半,就是「通過同意命題」的公投;投「不同意」的人超過一半,就是「通過不同意命題」的公投。

所以不論是「同意」或「不同意」者贏了公投,公投都算「通過」,政府都有實現公投內容的義務。

這個判決真的很厲害,原本公投法第30條第2項中「未有有效投票數超過二分之一同意者,為否決」的規定,實際上被這個判決給凍結了。

依照法條的原文,公投「否決」的意思本來應該是:

1、出來投票的人在一半以上,其中有一半的人反對。
2、出來投票的人不到一半。

但上述第一種情形,已經在最高行政法院的判決下,神奇的變身為「通過反對」的公投,而非「否決」的公投。

因此,不論今天公投的題目是:「你是否贊成繼續興建核四」,或「你是否贊成停建核四」,只要選票上印有「同意」、「不同意」兩個選項,那麼其實沒什麼差別。

只要出來投票的人數超過總投票權人口的一半,勝的一方(假設是反核四者勝),那麼不論是勝的方法是「不同意繼續興建核四」過半、或是「同意停建核四」過半,都算是公投「通過」了。依公投法第31條的規定,政府權責機關就要實現公投的內容。


看到這裡,大家可能會問,什麼情況才是公投的「否決」?

最高行政法院為了解決這個問題,就說:所謂公民投票的「否決」,有以下三種情形:

(一)投票人數未達有投票權人總數二分之一;(這我懂!就是指出來投票的人不到總投票權人的一半,投票的人太少了!)

(二)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,惟有效投票數未超過二分之一;(這我也懂!就是指出來投票的人雖然超過總投票權人的一半,但很多是來亂的,投了一堆廢票、無效票,扣掉那些作廢的票之後,人就不夠啦!)

(三)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一,然圈定「同意」(贊成)或「不同意」(反對)者均未超過有效投票數二分之一。................(這點讓人有點難懂!)

所謂的有效票,要嘛是「同意」,要嘛是「不同意」,如果又同意又不同意,那就是廢票。所以在有效票中,怎麼會出現圈定「同意」或「不同意」者均未超過有效投票數二分之一的情形呢?唯一的可能,就是那麼剛剛好,贊成和反對的恰恰好一票不差的相等,這麼一來的確是同意或不同意都沒有「超過」一半。公投結果會變成「否決」。

但.........這根本不可能吧!我想公投法第30條原本立法的目的根本不是這種情形,但是為了公平起見,最高行政法院透過「法官造法」的功能,把不公平的法律條文搞得公平一點。

這不應該是常態,但在國會如此失能的台灣,最高行政法院有這種勇氣,還是很可嘉許的。


二、問題在那裡?

公民投票是直接民意,然而政府在立法過程中卻加以超高的門檻和種種限制,美其名為「代議政治才是常態」云云,其目的其實是在限制公民投票的權利。

公民投票乃民主制度下最高的民意表現方式,照理說應該是憲法層次,不必受立法院立法的限制。但在技術上,為了順利舉行第一次公民投票,不得不藉由立法院先搞一個公民投票法,讓大家有所依循。

照理說,立法院應當尊重公民投票比立法院更高的代表性,規範出簡便可行的規則。沒想到當年那些無恥的政黨和立委們搞了一堆不合理的條件,簡直是把「公民投票法」當成是「妨礙公民投票法」。

也許是因為這樣,最高行政法院就偷偷開了另一道門。但這種繞彎路的解讀方式,雖然解決部分不公義的問題,但畢竟是未竟全功!

在我看來,公投的結果,至少應該分成三種。

1.公投通過。(投票人數夠,而且贊成公投提案。其結果有拘束政府的効力。)
2.公投否決。(投票人數夠,而且不贊成公投提案。其結果有拘束政府的効力。)
3.公投無效。(投票人數不夠,其結果無拘束政府的効力。)

目前的公投法,原本立法院是把第2、3種綁在一起。但最高行政法院透過其法律解釋的權威地位,硬把第1、2種綁在一起。

留下來的問題是,目前公投法規定上述三種情形,都會有限制下次同一公投提起的時間。在核四這種重大政策案,一旦公投了,不論結果怎樣,接下來八年都不能再提同樣的公投。

這種限制,在投票人數夠多的情形下,固然有維持安定的正面功能。但如果只有小貓二三隻出來玩(如我個人分類「3.公投無效」之情形),也要拘束公民全體八年內不得再提同種公投,實在也是不合理。

這方面,有待修法來解決了!(或者,我們應該先公投一個新的「公民投票法」!)

目前來說,核四公投,箭在弦上。

要能夠實現非核家園的理想,就只有用超高的民意去跨越公投法的灰色地帶,不但投票人數要超過總投票權人口數的一半,約900萬人,反核票數還要超過其中一半,也就是約450萬票。

如果說,公投不是政府運作的常態,而需要高標準,依目前這個公投法的標準,需要有反對票450萬張。

但今天如果只有800萬人投票(不足總投票權人數的一半),就算其中799萬人都投反對票,公投還是不會「通過」。

朋友啊!這怎麼會合理呢?

799萬張反對票,竟然比不上450萬張嗎?

我們的政府及執政黨口口聲聲說公投的標準不能太低!我也同意不能太低,但是總不能不合理吧!

至少要再加一段,即公投案中同意或不同意之一方之票數,實際上已達總投票權人之四分之一(或三分之一)時,公投亦視為通過。如此才能解決上述不公平的問題啊!

朋友啊!我們的公投法極不公平,極不合理,問題極多!

我們的政黨和立委,連基本的公投法也不去了解,還在為公投題目要寫作「你是否贊成續建核四?」、「你是否贊成停建核四?」這個問題吵來吵去!(這兩種問法在目前來說,根本都沒差,兩黨不要再模糊焦點了!)

重要的是,公投法的門檻應該要降低到合理的程度!

實現非核家園,別忘了要努力催票啊!

8 則留言:

zach 提到...

Otto的質疑寫得很清晰。

我是這樣想,要先把握住這兩件事(1)只有「通過」,才能啟動公投法第31條,才具有改變法律狀態或制約權責機關的效力。(2)「否決」在第30條和其他條文,都很明顯不是「通過」的意思,所以「否決」不具備改變法律狀態或制約權責機關的效力。

這樣,否決其實就是不通過的意思了。

這是為什麼,最高行政法院要重新解釋第30條,以免「通過」「不同意」,被視為否決。

中途島 提到...

惠我良多

匿名 提到...

zach 說明的很清楚,也解釋了作者對於公投法認知的盲點。

作者另提到若800萬人投票,有799萬人反對,但卻因投票人數不到1/2,因此公投被否決,作者認為這並不公平。
但個人的想法是,公投的命題,以改變政策現況或是政策的相反面為主,若有過半數的人不去投票,代表有過半數的人不關心此議題,換個角度解釋,也可以說這過半數的人,認為這議題無關緊要,執政者自己決定即可。故即使投票中高達799萬反對,但以全民的角度來考量,其實支持政府政策,或覺得由政府自行決定即可的人數,還是較高。

由另外一個角度切入,公投的問題,未必每個都很簡單,未必每個人民都可充分了解,例如此次的核四問題,核四的問題,或許多數人並不十分瞭解,若因為資訊不夠清楚透明,人民因「不瞭解」,所以在不確定該投票給贊成或反對的情況下,放棄投票,讓公投案被否決,這也是人民的一種選擇,畢竟公投過關,政府就有義務執行,先否決公投案,後續都還可能會有討論空間。

小杜白雲 提到...

見人見智囉!
看跟那一國比。如果作成一個光譜,台灣是很靠嚴格那一邊。

小杜白雲 提到...

很多人不投票,不代表不懂或尚未決定。

每個社會大約都有百分之十到十五不論什麼選舉都不投的。

為何公投要比總統的標準更嚴格,也是一個問題。

匿名 提到...

"最高行政法院101年度判字第154作出了判決",有誤應該是第514號

小杜白雲 提到...

感謝!

匿名 提到...

  我就是那,不論什麼選舉都不投的一份子,
因為對我而言目前台灣實行的是假民主制度,何
必浪費自己的時間去投票決定好處要給哪一個狗
屁議員呢。

  不過如果有人要發動:公投一個新的「完善
的公民投票法」。那我一定全力支持,要連署、
要當志工,我一定親自參加。

  因為只有真的民主制度下,大家才能真正的
得到利益。