2014年3月21日

談談服貿協議與立法院職權行使法

寫在前面:

先前寫了這篇文章,寫完之後發現背後的問題其實大的多,已經超出我的寫作能量所及。所以就把文章貼在臉書上,聊供參考。但這幾日上網看看,發現不少人對這些最基本的法條還是沒有什麼認識。所以決定還是貼在部落格以供查考好了!

但請注意,這是一篇論述仍有不足的文章。

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以下本文:


兩岸服貿協議的問題近日引發了學生占領立法院的重大爭議。起因在於國民黨團認為依立法院職權行使法第六十一條之規定:「各委員會審查行政命令,應於院會交付審查後三個月內完成之;逾期未完成者,視為已經審查。」而本案送交委員會早已超過三個月,所以視為已經審查完畢,即刻生效。

問題在於,「海峽兩岸服務貿易協議」算是一道行政命令嗎?

依行政程序法第一百五十條規定:「本法所稱法規命令,係指行政機關基於法律授權,對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」

兩岸服貿協議的法律授權依據在那裡?協議文並沒有「明列其法律授權之依據」。勉強去找,應該是在臺灣地區與大陸地區人民關係條例第四條之二至第五條之二,規定由行政院陸委會統籌辦理與對岸簽署協定,並得授權民間團體(即海基會)為之等條文。

但依該條例第五條第二項規定:「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議;其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定,並送立法院備查。」依此規定,兩岸簽署協議可以分為兩種,一種涉及法律之修正或應以法律定之,要由立法院「審議」;若無上開情形,則送立法院「備查」。

若我們審視「海峽兩岸服務貿易協議」的內容,其中第二十二條規定,本協議之附件視為協議內容之一部分,而協議附件一 「服務貿易特定承諾表 」,有許多關於對岸的自然人來台居留、居住及對岸的公司來台設立公司、分公司、合夥、持股比例與董事會組成等等規定,與現行我國法律有諸多扞格之處,恐怕需配合修改相關法律才能解決,此協議自應已「涉及法律之修正」。因此,應當是要由立法院「審議」,而非「備查」。

進一步來說,「海峽兩岸服務貿易協議」不但有對岸來台營業的規範,也包括了台灣人到對岸營業的規定,修改時還要兩方協議為之,其效力已達我方法權之外,明顯與一般行政法上所指之上命下從的「行政命令(法規命令)」僅發生國內效力之情形有所不同,而與「條約」之性質實質近似。依憲法第63條之規定,條約案應由立法院議決;再依立法院職權行使法第7條規定經二讀會議決之。

關於兩岸之間的「協議」可否視為「條約」,在不同的政治意識型態下可能會有不同的解讀。但即便是馬英九總統也曾公開表示此種兩岸協議具有「準條約」之性質。

我國外交處境向來困難,簽署國際條約之機會不多,但與無邦交之國家向有不少行政協定。此種協定「若內容涉及人民權利義務、國家各機關組織、或其他重要事項應以法律定之者,則協定締結之作用,並非單純之行政行為,宜視為一種立法行為,參照中央法規標準第五條之精神,上開協定宜經立法院之同意程序,俾使該協定與我國內法具有同等地位」,法務部早在七十九 年七 月三十日就以(79)法律字第 10900 號函釋在案。

因此,就上開各面向而言,「海峽兩岸服務貿易協議」都不宜視為一種「行政命令」,而適用立法院職權行使法第六十一條審查逾期即視為審查完畢之規定。立法院今天這種粗殘的作法,豈不是比二十多年前的威權時代還要不如了!

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